Mayo de 2021

América Latina y el Caribe, además de ser una región proclive a los desastres naturales por su ubicación geográfica y los fenómenos climáticos cíclicos, es altamente vulnerable a sus consecuencias económicas y sociales. Entre los años 2000 y 2019, 152 millones de personas en la región fueron afectadas por 1.205 desastres naturales. Estas calamidades incluyen inundaciones, tormentas tropicales, terremotos, sequias, deslizamientos, incendios y eventos volcánicos, entre otros (OCHA, 2020). Entre 1997 y 2017 uno de cada cuatro desastres registrados en el mundo ocurrió en la región, donde además se concentró el 53% de las pérdidas económicas mundiales por desastres de origen climático (UNDRR, 2021).

Tras las pérdidas humanas, las viviendas representan las pérdidas económicas más significativas y un reto social en el periodo pos-desastre. Según un informe de la UNDRR para el periodo entre 1990 y 2013, 1.130.310 viviendas fueron destruidas y 6.524.398 dañadas como consecuencia de un desastre natural. Esto representa un promedio anual de viviendas destruidas por cada 100 mil habitantes de 8,9 para eventos intensivos y 5,2 para eventos extensivos. El costo total de los siniestros se estima en más de 42,1 mil millones de dólares. En Guatemala, por ejemplo, la vivienda representa el 46% del impacto económico de los desastres naturales (Brenesl, 2019).

De los 600 millones de personas que viven en América Latina, casi el 80% de la población habita en ciudades, de modo que la región enfrenta una “urbanización” de los desastres naturales (Watanabe, 2015). Para discutir sobre los retos y perspectivas de la política pública de vivienda y desarrollo urbano en los desastres naturales, el pasado 26 de abril se llevó a cabo el Webinar “Reconstrucción de vivienda” organizado por la Plataforma de Prácticas del Hábitat Urbano y Vivienda (UHPH). Además de la presencia de las autoridades del gobierno de Honduras representadas por el señor ministro de la Presidencia, Ebal Díaz y el presidente de la Comisión Nacional de Vivienda y Asentamientos Urbanos, Sergio Amaya, funcionarios de gobiernos de la región, directivos de instituciones multilaterales, expertos, empresarios y organizaciones civiles compartieron las experiencias, lecciones y recomendaciones que destacamos a continuación.

Los organismos multilaterales

El fundador del programa de vivienda resiliente del Banco Mundial, y especialista senior en políticas urbanas de esa institución, Luis Triveño, fue enfático al afirmar que la prevención es la mejor política para enfrentar los desastres naturales. Según cálculos de Banco Mundial, un dólar invertido en prevención puede significar hasta 10 dólares de ahorro durante una reconstrucción. En la experiencia de la entidad multilateral, los programas de reconstrucción deben diseñarse ex ante y no ex post al evento, con planes que combinen estrategias de reconstrucción in situ, subsidios de arrendamiento y construcción de viviendas nuevas. Por supuesto, dichos programas deberían incluir criterios de resiliencia para las viviendas como, por ejemplo, estructuras sismo resistentes o materiales aislantes, entre otros. Además, se debe involucrar a las comunidades afectadas para fomentar la recuperación económica. También, se resaltó el papel que la tecnología puede tener para recoger información de los asentamientos antes y durante el proceso de reconstrucción. Finalmente, el señor Triveño recordó que en muchos casos las reconstrucciones pueden ser más desastrosas que el desastre mismo, de modo que la gobernanza es quizá el asunto más importante para garantizar una reconstrucción adecuada.

A propósito de los esquemas institucionales de gobernanza, Elkin Velásquez, Director de ONU Hábitat para Latinoamérica y el Caribe, destacó que existen cuatro modelos institucionales para administrar la recuperación y reconstrucción tras los desastres. Primero, usar las estructuras gubernamentales existentes para gestionar la calamidad. Segundo, crear una comisión, grupo o fondo especial. Tercero, crear un nuevo órgano institucional encargado de la reconstrucción. Cuatro, institucionalizar un órgano gubernamental creado inicialmente para un evento específico. Para Velásquez, los modelos dependen de los contextos y escalas específicos de cada evento. Lo primordial, no obstante, es que el diseño institucional escogido propenda por la coordinación entre los distintos niveles de gobierno -en especial los subnacionales- e integre apropiadamente los organismos internacionales vinculados a los procesos de reconstrucción. La recuperación integral, que abarca una visión urbana de rehabilitación más que una de simple provisión de vivienda, es un proceso que por su naturaleza es gradual y debe entenderse como un camino de largo plazo.

Las experiencias nacionales en palabras de sus responsables

Por su parte, ex funcionarios de los gobiernos de Chile y Ecuador compartieron sus lecciones tras la implementación de los planes de reconstrucción tras terremotos ocurridos en ambos países. Paulina Saball, ex ministra de vivienda de Chile (2014 – 2018), resaltó tres principios rectores para la reconstrucción de espacios urbanos: (i) tener buena información, (ii) ser flexible en la implementación, (iii) incentivar el fortalecimiento de la economía y las redes locales. Partiendo de estos principios hay cuatro etapas que, a criterio de Saball, resumen sus lecciones personales tras administrar programas de reconstrucción. Uno, se debe incorporar la prevención de riesgos de desastres naturales en la planeación urbana, así como hacer urbanismos que sean funcionales en casos de emergencia. Dos, es necesario vincular a la población civil y recolectar información, no sólo sobre los daños sufridos, sino también sobre las potencialidades que tienen los espacios para el arreglo tras las afectaciones. Tres, se debe propender por consensuar los planes de reconstrucción con la comunidad y los actores interesados para iniciar la implementación. Cuatro, hay que actualizar los instrumentos de planificación territorial y hacer uso de todos los medios disponibles para la reconstrucción: la autoconstrucción asistida, la provisión de unidades por medio de la empresa privada y el Estado para los que deban reubicarse, entre otras.

En el caso de Ecuador, el ex viceministro de vivienda Jorge Naval explicó que, para la reconstrucción de terremoto que azotó el norte del país en 2016, el gobierno ecuatoriano estaba en medio de una situación desafortunada: había una crisis económica derivada de la baja de los precios del petróleo y una capacidad gubernamental limitada en las zonas afectadas. Sobre lo último, la fragilidad en planeación urbana se debía a la inexistencia de planes de ordenamiento territoriales, mapas de riesgos y catastros (que si existían estaban desactualizados). Ante esto, el Estado ecuatoriano decidió crear unos planes indicativos de desarrollo urbano que articularan la demanda de suelo, pre-identificó proyectos emblemáticos y se concentró en proveer soluciones habitaciones por diversos canales. Por un lado, en los terrenos de propiedad privada que se identificaron como aptos, el Estado procedió a reparar las viviendas afectadas y a reconstruir las demás (cerca del 82% de los recursos se destinaron a ello). Para el caso de los terrenos vulnerables, el Estado realizó compras de suelo e hizo urbanizaciones adecuadas que posteriormente se entregaron a los afectados. Finalmente, en unos casos específicos se compraron unidades de vivienda del sector privado para entregar a personas afectadas. En total fueron 450 millones de dólares que el gobierno de Ecuador destinó a la reconstrucción. En este caso, la coordinación institucional demostró ser esencial para optimizar los recursos de los actores y mejorar los tiempos, calidad y sostenibilidad de las respuestas. Finalmente, la informalidad de las viviendas afectadas, sobretodo, expuso la vulnerabilidad humana y económica que este tipo de asentamientos.

En último lugar, Claudia Blanco de la fundación Fundasal, presentó el trabajo que durante 58 años ha adelantado la fundación que preside en El Salvador. El enfoque de la fundación, a través de la reconstrucción de viviendas, es mejorar las economías locales y el tejido social a través de la capacitación de las comunidades y la organización de micro-empresas productivas que contribuyan a la recuperación de las afectaciones. Blanco recalcó cómo la mejora de las redes socio-comunitarias, las pequeñas economías y la infraestructura física y ambiental durante los procesos de reconstrucción son los elementos que garantizan el derecho a la ciudad y, por tanto, son las intervenciones más sostenibles que pueden hacerse.

Los actores privados y las nuevas tecnologías

A manera de conclusión, el webinar contó con la presentación de la empresa Miyamoto Internacional, una compañía de ingenieros que se dedica al manejo de desastres y riesgos localizados en las zonas con mayores amenazas del mundo. Entre sus experiencias, la empresa estuvo presente durante la reconstrucción de Haití, en donde ofrecieron capacitación a constructores locales y población civil en técnicas de construcción resiliente. Haciendo uso de materiales tradicionales como bloque de ladrillo y el concreto, Miyamoto calcula que de un 50% de viviendas con riesgo de destrucción, hoy Haití ha reducido a la mitad esa amenaza. A su vez, la compañía ha desarrollado otras tecnologías para ayudar a la reconstrucción que incluyen el uso de materiales tradicionales -como el bambú- e industriales -como la cinta plástica- que aumentan sustancialmente la resistencia de las viviendas a futuros accidentes naturales. Quizá el producto más innovador de la empresa son los servicios tecnológicos para establecer sistemas de información integrales que sirven tanto para censar los daños ocurridos como para supervisar el cumplimiento de los requisitos técnicos durante la reconstrucción. Haciendo uso de medios digitales, el sistema es capaz, por ejemplo, de estimar costos de reconstrucción con mayor efectividad que en los medios tradicionales. Así pues, si la prevención es la mejor forma de reconstrucción, la tecnología se ha convertido en la principal aliada para alcanzar ambos propósitos.

Referencias

• OCHA (2020) Desastres Naturales en América Latina y el Caribe 2000 – 2019. http://www.sela.org/media/3220400/ocha-desastres_naturales.pdf
• UNDRR (2021), Informe de evaluación regional sobre el riesgo de desastres en América Latina y el Caribe, Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR).
• Watanabe, M. (2015). Gestión de Riesgos de desastres en ciudades de América Latina. Apuntes de Investigación, 4, 1-15.