Con el propósito de asistir al gobierno del Perú en la formulación de la política habitacional se realizó un Laboratorio de Vivienda (Vi-Labs), organizado por la Unión Interamericana para la Vivienda (Uniapravi) y la red UHPH, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. El tema de discusión central fue cómo mejorar el financiamiento de vivienda para las familias de más bajos ingresos de la población. Tras conocer de parte de los funcionarios del Ministerio de Vivienda del Perú el estado del país en materia de vivienda, los retos que enfrenta y las políticas vigentes, expertos de Chile, Costa Rica, Colombia y México compartieron sus experiencias en la materia. Las recomendaciones se concentraron en tres elementos principales alrededor de los cuales se estructura este blog: (i) la caracterización y segmentación de la población, (ii) la profundización de la cartera hipotecaria, (iii) los instrumentos y soluciones habitacionales alternativos al apoyo al crédito hipotecario.
Caracterización y segmentación de la población
Conviniendo que los datos - y la información en general- pueden entenderse como la materia prima de la que se producen políticas públicas más apropiadas, la caracterización de la población de menores ingresos (y particularmente la de los trabajadores informales) se ha convertido en un reto para las políticas habitacionales en la región. Desde la perspectiva de la demanda, las falencias se ubican en la capacidad de identificar los comportamientos de pago de las familias, especialmente por la informalidad de los ingresos. Desde la oferta de vivienda, los impedimentos en la valoración de las condiciones físicas y legales de los parques habitacionales impiden las posibilidades de diseño de productos de apoyo al acceso a soluciones de vivienda adecuadas. El manejo de fuentes alternativas (los registros familiares de las entidades de gobierno encargadas de la política social, por ejemplo) y la colaboración público - privada pueden contribuir en la reducción de las brechas de información entre la oferta y la demanda de vivienda.
Por ejemplo, un estudio realizado para el caso de Colombia encontró que cerca de un 20% de los hogares no tiene los ingresos suficientes para adquirir una vivienda, a pesar de la ampliación de los programas de ahorro, bono y crédito que llegan a familias con ingresos menores a cuatro salarios mínimos. En Costa Rica los apoyos al acceso a vivienda se concentran en familias que no cuentan con lote o predio propio, con ingresos mensuales menores a US$700. Los subsidios se enfocan en condiciones de extrema necesidad, incluidas situaciones de emergencia y de atención a asentamientos informales, y son aplicados según una escala que relaciona inversamente el ingreso y el monto del subsidio. Los subsidios van desde la donación de la vivienda hasta alcanzar esquemas de ahorro, subsidio y crédito.
Desde la perspectiva de la oferta de vivienda, la implementación del Registro Único de Vivienda (RUV) en México desde 2002, ha permitido identificar las unidades habitacionales financiadas por el Infonavit y el FOVISSSTE (cerca del 65% del parque habitacional). Si bien no están incluidas las viviendas financiadas por la banca comercial o construidas de manera informal, el RUV recoge en la actualidad los datos de cerca de 6 millones de unidades, permitiendo la generación de información estratégica del sector. Con la información recolectada, el RUV también se constituye en una herramienta estadística que permite caracterizar las viviendas del país, ofreciendo información sobre sus condiciones para facilitar el diagnóstico de los problemas actuales y la generación de soluciones pertinentes.
En Chile, en los últimos años se han complementado las mediciones tradicionales del déficit habitacional con un mayor interés por el acceso a servicios e infraestructuras sociales, la localización de las viviendas y la calidad de los entornos urbanos, especialmente en áreas periféricas y en campamentos. El robustecimiento de los estándares de medición ha ido de la mano de una mayor diversificación de los programas. Hoy el Ministerio de Vivienda y Urbanismo orienta su oferta hacia la recuperación de viviendas y barrios existentes, mediante la inclusión de programas de gestión de asentamientos precarios, recuperación de barrios vulnerables, mejoramiento de vivienda, regeneración de conjuntos habitacionales, así como diferentes opciones de apoyo a la vivienda rural. Estas iniciativas complementan los esquemas tradicionales de apoyo a la vivienda nueva.
Profundización de la cartera hipotecaria
María Paloma Silva, especialista líder en política de vivienda y financiación del Banco Interamericano de Desarrollo, resaltó cómo mecanismos distintos a los subsidios a la cuota inicial o a la tasa de interés de los créditos hipotecarios pueden tener un impacto relevante en el acceso al crédito por parte de la población de menores ingresos. Entre otros, los cambios en regulación, las garantías a los préstamos, nuevas figuras jurídicas y los procesos de regularización de la propiedad son algunos ejemplos de cómo puede mejorarse el acceso a los créditos habitacionales. Por un lado, las viviendas sin títulos de propiedad regularizados significan a su vez activos sobre los cuales no puede haber apalancamiento financiero, de modo que su formalización es quizá la mejor estrategia para poder proveer colaterales que respalden un eventual préstamo. Asimismo, figuras diferentes a las hipotecas, como los derechos fiduciarios, pueden ser una garantía más atractiva para las entidades de crédito, dado que son más expeditas en su ejecución. Un caso interesante es el de las coberturas o seguros de pago otorgados a través de instituciones públicas. Éstos operan como un seguro de impago sobre un determinado monto del total del préstamo otorgado. En el caso de las aseguradoras estatales, se pueden otorgar coberturas sobre porcentajes mayores de los préstamos (o con precios inferiores) condicionadas al nivel de la tasa de interés.
La Sociedad Hipotecaria Federal Mexicana ha implementado mecanismos como las coberturas y ha desarrollado instrumentos tecnológicos para automatizar la identificación y el perfilamiento de los sujetos de crédito y la asignación de operaciones crediticias, particularmente para las personas de ingresos informales. Para ellos, primero, se toma su historial de pagos con tarjetas de crédito, créditos personales o de vehículos. Segundo, se pide un ahorro mínimo que, en algunos casos, debe ser complementado por un co-acreditado para alcanzar dicho monto mínimo. Tercero, los parámetros de porcentaje de deuda sobre ingreso bruto, así como el pago sobre ingreso bruto, son ligeramente más estrictos para la población con ingresos informales, pero en ningún caso restrictivos. De hecho, actualmente cerca del 50% de la cartera está colocada en personas no afiliadas a la seguridad social.
El caso de Cosa Rica ejemplifica las recomendaciones de los organismos multilaterales. En específico, el gobierno ha contemplado (i) la creación de un fondo de avales para garantizar los créditos hipotecarios a favor de las mujeres y poblaciones en situación de vulnerabilidad (ii) la modificación normativa necesaria para adecuar los requisitos de financiamiento a las realidades de la población objetivo (refinanciamiento, fondos de garantía, aumento de plazos y disminución de tasas de interés) (iii) la profundización de las políticas de suelo para ampliar la oferta de vivienda disponible, y (iv) la activación de un fondo de financiamiento a la vivienda con recursos de cooperación internacional. En Colombia propuestas similares han tenido en autoridades de gobierno, que recientemente han actualizado la parametrización del subsidio de tasa de interés en favor de los segmentos de menores ingresos, la ampliación del fondeo del mercado secundario de títulos hipotecarios, la revisión del límite existente de cuota sobre ingreso a niveles del 40% de ingreso de los hogares y la revisión de los plazos máximos para créditos hipotecarios.
Instrumentos y soluciones habitacionales alternativas al apoyo a los créditos hipotecarios.
Un primer elemento resaltado por los expertos fue el de considerar alternativas diferentes a la adquisición para suplir las necesidades habitacionales de la población, reconociendo las necesidades diferenciadas de las comunidades. Entre otras, la construcción en sitio propio, el mejoramiento de vivienda y el arrendamiento son soluciones que hasta ahora han ganado relevancia en la región y que prometen ser particularmente efectivas para la población de menores ingresos.
En el caso mexicano, el gobierno ha intensificado sus esfuerzos en el mejoramiento, autoconstrucción y reconstrucción de viviendas, especialmente tras los terremotos de septiembre de 2017 y febrero de 2018 que ameritaron la creación del Programa Nacional de Reconstrucción. Los Programas de Vivienda Social con los que cuenta el gobierno federal han paulatinamente ampliado el abanico de posibilidades disponibles ofreciendo hoy día alternativas de mejoramiento, autoproducción, reconstrucción, reubicación, mejoramiento integral y adquisición de vivienda. De hecho, la actual administración considera que entre el 70 y 80 por ciento del déficit habitacional se puede superar mediante procesos de autoconstrucción asistida de la cual se beneficia primordialmente la población en condiciones de pobreza extrema. El objetivo es crear un ecosistema que favorezca e incentive la autoproducción como un mecanismo de mejoramiento de las condiciones humanas y una alternativa legítima de provisión de vivienda.
Por su parte, las estrategias del gobierno colombiano para la provisión de soluciones habitacionales a la población de menores ingresos se han ampliado mediante programas de (i) arriendo social (Semillero de Propietarios, SP) en sus versiones de arriendo y ahorro, (ii) mejoramiento de vivienda (Casa Digna Vida Digna, CDVD). El programa de arrendamiento pretende integrar la población informal al sistema financiero mientras que otorga una solución de vivienda digna por un periodo de dos años. Respecto a los mejoramientos, el programa se focaliza en unidades con deficiencias cualitativas para lo cual se otorga un subsidio de hasta 14 salarios mínimos para reparaciones locativas. Asimismo, se combina con un programa de mejoramiento de entornos que incluye dotación de equipamientos sociales a barrios marginales (colegios, hospitales, entre otros), titulación de predios en condición de irregularidad y conexión a servicios públicos. En el futuro próximo se integrará una estrategia de subsidios a los microcréditos para el mejoramiento de vivienda.
Agrupando la experiencia de la región, en el caso del mejoramiento de vivienda, los participantes en los talleres resaltaron que los procesos de licenciamiento y reconocimiento de edificaciones construidas -que indican que las viviendas cumplen con los requisitos técnicos de la regulación existente- se han convertido en un cuello de botella para otorgar subsidios o cualquier tipo de apoyo estatal. Al respecto, se mencionó el caso de Bogotá, en el que la administración distrital dispuso de una entidad especializada para el reconocimiento de las viviendas construidas originalmente sin permiso.